Отдельные вопросы переоформления земельных прав и приобретения земельных участков в собственность
Отдельные вопросы переоформления земельных прав и приобретения земельных участков в собственность
В настоящей статье рассмотрены способы и правовые основания для приобретения юридическими лицами в собственность земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности.
Нормами ст. 36 Земельного кодекса РФ предусмотрены основания приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения. В пункте п.1 ст. 36 ЗК РФ установлена норма, согласно которой исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами.
Согласно нормам Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется одновременно с приватизацией земельных участков.
При этом законодатель исключил из объектов приватизации отдельные категории земель. Земельные участки, находящиеся в составе земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных или общественных интересах, в том числе земель общего пользования, не подлежат отчуждению (п.8 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"). Так, в постановлении Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2003 г. по делу N 11314/03 установлено, что у суда не было правовых оснований со ссылкой на ст. 36 Земельного кодекса РФ обязывать муниципальные органы заключить договор купли-продажи такого земельного участка с предпринимателем, имеющим на этом участке объект недвижимости и владеющим земельным участком по договору аренды.
Для приватизации землепользователь должен обратиться в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК РФ с заявлением о приобретении земельного участка с приложением его кадастровой карты (плана).
Согласно п.6 ст. 36 ЗК РФ, соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, в двухнедельный срок со дня поступления указанного в пункте 5 настоящей статьи заявления принимает решение о предоставлении земельного участка в собственность и готовит проект договора купли-продажи и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.
В случае отсутствия кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления на основании заявления гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти на основании дежурной кадастровой карты (плана), содержащей сведения о местоположении земельного участка и градостроительной документации в месячный срок со дня поступления указанных заявления либо обращения обеспечивает изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утверждает проект его границ.
Полномочия по распоряжению землями, находящимися в государственной собственности, определяются нормами закона, в частности п. 10 ст. 3.1 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской федерации". До 01.07.06 г. п. 7 ст. 3.1 указанного ФЗ предусматривал, что порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством Российской Федерации. Утвержденные Правительством РФ Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю в своем пункте 7 предусматривали, что решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами, принимается:
- Министерством имущественных отношений Российской Федерации (его территориальными органами) - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;
- уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также в случае, если земельные участки были предоставлены в соответствии с решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
- органом местного самоуправления - в иных случаях.
В случае если решение о приватизации таких земельных участков принимается Министерством имущественных отношений Российской Федерации, договор купли-продажи заключается Российским фондом федерального имущества.
В связи с новой редакцией указанного ФЗ, действующей с 01.07.06 г., прекращены ранее действующие полномочия субъекта Федерации на распоряжение землями, государственная собственность на которые не разграничена. В настоящий момент распоряжение указанными землями по общему правилу осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге осуществляется органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.
Однако, надо признать, что субъекты федерации неохотно восприняли новые положения о передаче властных функций по распоряжению государственными землями, собственность на которые не разграничена, органам местного управления. Так, в п.2 ст. 3 закона Московской области о регулировании земельных отношений в Московской области в закон были внесены изменения, которыми субъект Федерации установил для себя полномочия по согласованию проектов решений органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками, проектов договоров (соглашений об изменении, о расторжении договоров), заключаемых органами местного самоуправления в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в случае, если размер земельного участка, расположенного в городском округе, превышает 1 гектар, в городском поселении - 1 гектар, в сельском поселении - 3 гектара.
Названные положения нормы ст. 3 подзаконного акта Московской области как прямо противоречащие федеральному закону и по своему содержанию выходящие за пределы законодательной компетенции субъекта Федерации - Московской области не применяются в правоприменительной практике арбитражных судов Московского округа. Прецедентов обращения органов Московской области с требованиями, основанными на положениях п. 2 ст. 3 указанного закона Московской области не существует. Остается только догадываться, насколько охотно органы местного самоуправления в добровольном порядке будут соблюдать произвольно установленную подзаконным актом Московской области процедуру согласования.
В связи с тем, что законодатель по-новому распределил полномочия в области распоряжения землями, государственная собственность на которые не разграничена, в настоящий момент возникла неопределенность и спорная ситуация в отношении земельных участков, заявки на приватизацию которых были поданы, но не рассмотрены в порядке, установленном ранее действующим законодательством.
В соответствии со ст. 36 ЗК РФ такие землепользователи, как лица, полностью исполнившие процедуру подачи заявки на приватизацию до 01.07.06 г., вправе требовать заключения с ними договора купли-продажи на условиях, существующих на момент установленного законом двухнедельного срока рассмотрения заявки о выкупе земельного участка. Мы полагаем, что независимо от распределения законодателем властных полномочий по распоряжению земельными участками за такими землепользователями сохраняется право на приватизацию земельного участка на условиях, существующих на дату установленного законом двухнедельного срока рассмотрения заявки о выкупе земельного участка. Прохождение повторной процедуры подачи заявки на приобретение земельного участка в собственность, на наш взгляд, противоречило бы положениям нормы ст. 36 ЗК РФ, согласно которым при надлежащем обращении с заявлением о приватизации земельного участка у землепользователя возникает право на заключение договора купли-продажи. Заключение договора купли-продажи земельного участка является обязанностью органа, в полномочия которого входит распоряжение государственными землями, и осуществляется в обязательном порядке согласно ст. 36 ЗК РФ, ст. 445 ГК РФ.
Нормой пункта 2 статьи 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса законодатель ввел положение о том, что юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или приобрести земельные участки в собственность по своему желанию до 1 января 2008 года в соответствии с правилами статьи 36 Кодекса.
Вслед за этим Высший Арбитражный Суд РФ в пункте 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (далее - Постановление Пленума от 24.03.2005 N 11) разъяснил, что при рассмотрении споров, связанных с переоформлением юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или с приобретением земельных участков в собственность, суды должны учитывать, что согласно пункту 2 статьи 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса лица, которым земельные участки на таком праве предоставлены до вступления в силу Земельного кодекса, вправе по своему выбору оформить их в аренду или приобрести в собственность в соответствии с порядком, установленным правилами статьи 36 Кодекса, независимо от того, для какой цели были предоставлены эти участки.
Таким образом, переоформление права на земельный участок в порядке ст.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" осуществляется путем реализации права землепользователя на заключение соответствующего договора купли-продажи или аренды земельного участка. Тем самым, законодатель установил отдельный самостоятельный способ отчуждения земельных участков, находящихся в государственной собственности.
Однако, указание в п. 2 ст. 3 названного ФЗ ссылки на переоформление права постоянного (бессрочного) пользования в порядке ст. 36 ЗК РФ вызвало крайне неоднозначное толкование арбитражными судами содержания конкретных правовых оснований для выкупа земельного участка, предусмотренных в ст. 36 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
В результате этого наличие у землепользователя самого права на приобретение земельного участка в собственность путем заключения договора выкупа земельного участка арбитражные суды стали ставить в зависимость от такого фактического обстоятельства как наличие на земельном участке строений, принадлежащих землепользователю на праве собственности. Тем самым предусмотренный ст. 36 ЗК РФ юридический состав, включающий в себя юридический факт наличия у землепользователя права собственности на объекты недвижимости, расположенные на земельном участке, полностью был перенесен на правоотношения по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Так, в период 2004 - 2005 г., в арбитражных судах Московского округа при рассмотрении споров, связанных с переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности путем заключения договора выкупа земельного участка установилась практика отказов в удовлетворении требований о переоформлении постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности путем выкупа земельного участка по мотиву отсутствия на земельном участке строений, принадлежащих землепользователю. Многочисленные землепользователи фактически лишились возможности реализовать установленное ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" право на выкуп земельных участков, находящихся у них в постоянном (бессрочном) пользовании, и были вынуждены переоформить земельные участки в аренду.
Правоприменительная практика изменилась кардинально лишь в марте 2006 г., когда Высшим Арбитражным судом РФ в порядке надзора рассмотрен был спор между землепользователем и органом местного самоуправления (администрацией) об обязании администрации заключить договор купли-продажи земельного участка, принадлежащего землепользователю на праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками
Постановлением Президиума ВАС РФ от 21 марта 2006 г. N 14711/05 были отменены постановления Федерального арбитражного суда Московского округа от 11.10.2005 по делу N А41-К1-1979/05 Арбитражного суда Московской области, поскольку суды первой и кассационной инстанций неправильно истолковали и применили нормы материального права. Так, отказывая в удовлетворении искового требования об обязании местной администрации заключить договор купли-продажи, суды первой и кассационной инстанций исходили из следующего. Положение пункта 2 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие Земельного кодекса, Закон) о том, что переоформление права постоянного (бессрочного) пользования проводится в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс, Кодекс), означает применение правил указанной статьи Кодекса в полном объеме, включая субъектный состав лиц и основания (условия) приобретения прав. Поскольку на спорном земельном участке принадлежащих истцу на праве собственности объектов недвижимости не имелось, суды сочли, что у истца отсутствует право на приобретение в собственность этого участка в соответствии со статьей 36 Земельного кодекса. В постановлении Президиума ВАС РФ от 21 марта 2006 г. N 14711/05 разрешены ранее возникшие сомнения и неопределенности в правоприменительной практике, дано четкое и исчерпывающее правовое толкование способам приобретения права собственности на земельные участки, предусмотренным ЗК РФ и 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Высшим арбитражным судом РФ признано, что одинаковый порядок (административная процедура) предоставления собственникам зданий, строений, сооружений и землепользователям прав на соответствующие земельные участки не означает, что пункт 2 статьи 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса и статья 36 Земельного кодекса регулируют одни и те же отношения по приобретению заинтересованными лицами земли в частную собственность. Пунктом 2 статьи 3 Закона предусмотрены специальные условия приобретения земли в частную собственность (наличие титула права постоянного (бессрочного) пользования, ограничение по времени права землепользователя по своему желанию выбрать дальнейший режим землепользования), отличные от условий приобретения земли в частную собственность, установленных статьей 36 Кодекса (наличие титула права собственности на здание, строение, сооружение, исключительный характер права на приватизацию или приобретение права аренды земельного участка, необходимого для эксплуатации объекта недвижимости).
С учетом применения указанных норм права в Постановлении Президиума ВАС РФ от 21 марта 2006 г. по делу N 14711/05 сделан вывод: отсутствие на спорном земельном участке объекта недвижимости, принадлежащего истцу на праве собственности, не может служить препятствием для переоформления им права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности.
Способы судебной защиты прав землепользователей, желающих реализовать свое право на выкуп земельного участка, имеют различные процессуальные формы в зависимости от конкретного содержания заявленных судебных требований (предмета спора).
Согласно пункту 4 Постановления Пленума от 24.03.2005 N 11 землепользователь вправе воспользоваться таким способом защиты своих прав и интересов, как обращение в арбитражный суд с заявлением о признании решения либо действий администрации незаконными. Такое заявление рассматривается судом в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Суд, установив, что решение либо действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя, принимает решение о признании оспариваемого решения либо оспариваемых действий (бездействий) незаконными.
В силу пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части принятого решения должно содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействий) незаконными и обязанность соответствующих органов совершить определенные действия, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения. В частности, суд вправе обязать данный орган подготовить проект договора и направить его заявителю в определенный срок.
При наличии отказа органа местной администрации (иного полномочного органа власти) переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности либо произвести выкуп земельного участка на основании ст. 36 ЗК РФ землепользователь вправе обратиться в арбитражный суд с исковым требованием о понуждении к заключению соответствующего договора купли-продажи этого участка на основании ст. 445 ГК РФ. Данный способ судебной защиты также отражен в пункте 4 Постановления Пленума от 24.03.2005 N 11. В данном случае предварительным условием рассмотрения спора по существу является соблюдение процедуры досудебного урегулирования спора, которая включает в себя предварительное направление оферты (предложения) о заключении договора купли-продажи. Неисполнение процедуры досудебного урегулирования спора повлечет оставление без рассмотрения на основании п. 2 ст.148 АПК РФ заявленного искового требования о понуждении к заключению договора.
Одним из возможных споров является рассмотрение в судебном порядке разногласий по условиям договора выкупа земельного участка.
В соответствии с общей нормой статьи 555 ГК РФ при отсутствии в договоре согласованной сторонами в письменной форме условия о цене недвижимости договор о ее продаже недвижимости считается незаключенным. Согласно п. 4 ст.421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.
Согласно ст.2 Закона о введении в действие ЗК РФ при продаже в соответствии с правилами ст. 36 ЗК РФ земельных участков их стоимость определяется субъектом Российской Федерации, а если она не определена, применяется установленная минимальная ставка земельного налога. Как указано в пункте 9 Постановления Пленума от 24.03.2005 N 11, определяя цену земельного участка по договору купли-продажи, заключаемому в соответствии со статьей 36 ЗК РФ, стороны должны руководствоваться Законом о введении в действие ЗК РФ, содержащим императивную норму о конкретных условиях определения стоимости земельного участка. При этом, как указал Пленум ВАС РФ, положения Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" при определении цены земельного участка по такому договору не применяются. Поэтому, если на момент заключения договора купли-продажи земельного участка субъектом Российской Федерации конкретная цена земельного участка согласно статье 2 Закона о введении в действие ЗК РФ не определена, подлежит применению соответствующая минимальная ставка земельного налога. ВАС РФ четко определил каковыми могут быть правовые последствия не указания цены земельного участка либо установления в тексте договора цены, не соответствующей указанной императивной норме ст. 2 Закона о введении ЗК РФ.
Так, ВАС РФ указал, что если до определения субъектом Российской Федерации цены земли стороны в договоре купли-продажи по соглашению установили цену земельного участка без учета требований статьи 2 Закона о введении в действие ЗК РФ, данное обстоятельство не влечет признания договора незаключенным. Условие о цене в этом случае определяется исходя из соответствующей минимальной ставки земельного налога. Отсутствие поправочных коэффициентов, учитывающих основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения, не может служить основанием для отказа в продаже земельного участка.
Таким образом, цена земельного участка в любом случае определяется положениями п. 2 ст.2 Закона о введении в действие ЗК РФ, в которой предусмотрены критерии определения договорной цены - соответствующая ставка земельного налога, действующая и исчисляемая в отношении выкупаемого земельного участка. Правовым последствием неуказания в договоре выкупа земельного участка, заключаемого в соответствии со ст. 36 ЗК РФ, ст. 2, цены земельного участка не является незаключенность либо недействительность договора.